رئیس‌جمهور، وزرا، معاونان وزرا، مدیران کل و کارشناسان دستگاه‌های اجرائی، بخش اعظم وقت خود را در «جلسه» می‌گذرانند.
هیأت دولت در هفته دو بار تشکیل «جلسه» می‌دهد. هزینه‌فرصت این جلسه‌ها بسیار زیاد و شاید به گونه‌ای باشد که نتوان آن را تخمین زد.
صرف هزینه‌های بسیار مادی و معنوی در جلسه‌ها و بار مالی یا پیامدهای سیاسی-اجتماعی تصمیماتی که در جلسه‌های هیأت دولت گرفته می‌شود ما را به این امر رهنمون می‌کند که «جلسه هیأت دولت» از حیث کارکردها، روش‌ها، فنون و الزامات آن از نظر تجربی و تئوریک مطالعه شود.
مطالعه جلسه‌های هیأت دولت ازآن‌رو اهمیت مضاعف دارد که می‌تواند سرمشقی برای سطوح پایین‌تر در سلسله‌مراتب اداری باشد. مطالعه انتقادی و نزاع سیاسی در این موضوع، از آنجا که دستمایه بهره‌گیری‌های جناحی است، راه به جایی نمی‌برد؛ بنابراین ضروری است تا فارغ از افراد و دولت‌ها، در محیطی کارشناسی به این موضوع پرداخته شود.
تاریخچه برگزاری جلسات
حدود ۴٠٠ سال پیش یکی از نمایندگان مجلس انگلستان گفته بود جلسه‌های ما همچون زمین بازی‌ای است که هرکس، هرتوپی را هر وقت، به هر سو که می‌خواهد پرتاب می‌کند. این جمله یکی از نوشته‌های قدیمی درباره بحث و گفت‌وگو در زمینه نحوه اداره جلسه‌ها بوده است.
امروزه گفت‌وگوی علمی و کارشناسی دراین‌باره، با توجه به هزینه‌های فراوان مادی و معنوی که دولت و مردم متحمل می‌شوند، بسیار ضروری است.
کارکرد جلسات
پرسش این است که کارکرد این جلسات، فلسفه وجودی آن و نحوه کارآمدی و کارایی آن چیست و چگونه باید باشد؟ به گمان من، پرداختن به این موضوع یکی از وظایف مهم حوزه مطالعاتی سیاست‌گذاری عمومی است.
دانش سیاست‌گذاری عمومی می‌تواند در این زمینه راهگشا باشد و حتی ضروری است رساله‌های دکترا و کارشناسی ارشد در رشته سیاست‌گذاری عمومی و مدیریت دولتی به تفصیل و تنوع به آن بپردازند.
در کلیه دستگاه‌های اجرائی از صدر تا ذیل شاهد تشکیل جلسه‌های متعددی هستیم و روشنگری دراین‌باره می‌تواند سرمایه‌های فکری عظیمی را که در این راه، صرف می‌شود بسامان کند. در این نوشتار کوتاه به کلیاتی دراین‌زمینه اشاره می‌کنم و تمرکز خود را برجلسه‌های هیأت دولت می‌گذارم.
جان کلام این است که هیأت دولت باید درباره کار ویژه جلسه‌های خود بازبینی کند و صرفا موضوعات استراتژیک اجرائی اداره کشور را در دستور کار خود قرار دهد و از «روتین» اداری بپرهیزد و اما تفصیل این سخن آن است که جلسه‌های هیأت دولت می‌تواند سه کارکرد اصلی داشته باشد.
- کارکرد هماهنگی بین دستگاه‌ها و «روتین» اداری؛
- کارکرد حل منازعه بین دستگاه‌ها؛
- کارکرد تحقق اجماع استراتژیک و شکل‌گیری اراده سیاسی برای اجرای استراتژی‌های کلان اجرائی
آنچه از مطالعه دستور جلسه‌های هیأت دولت در ادوار گوناگون برمی‌آید آن است که اغلب «روتین» اداری و گاه حل منازعه و ایجاد هماهنگی در دستور اصلی است و به «تحقق اجماع استراتژیک» و «شکل‌گیری اراده سیاسی» برای اجرای استراتژی کمتر توجه می‌شود.
به بیان دیگر، همچنان که در نظام سلسله‌مراتبی سیاست‌گذاری در حقوق اساسی و حقوق اداری ایران، تقسیم‌بندی سیاست‌گذاری کلان، میانی و خُرد وجود دارد، به همین شکل لازم است جلسه‌های دستگاه‌های دولتی نیز چنین سلسله‌مراتب متناظری (حتی به صورت اجمالی) داشته باشند. در اینجا برای روشنگری بحث به توضیح اجمالی سه رویکرد پیش‌گفته می‌پردازیم.
کارکرد هماهنگی بین دستگاه‌ها و «روتین» اداری
این کارکرد عمدتا از طریق تصویب آیین‌نامه‌های اجرائی مقرر در قوانین مختلف انجام می‌شود. در واقع هیأت دولت در ایران در آنچه می‌توان «دام قانون‌گذار» نامید، گرفتار شده است؛ چراکه قانون‌گذار حین تصویب برخی یا بسیاری از قوانین، هیأت دولت را مکلف به تصویب آیین‌نامه‌های اجرائی می‌کند.
در این صورت وقت بسیار زیادی از هیأت دولت به این شکل «پیش‌فروش» می‌شود و دولت در دام «روتین» اداری و بوروکراسی طولانی گرفتار می‌آید. البته شاید این امر ناگزیر باشد؛ دولت ناگزیر از اجرای قوانین از طریق آیین‌نامه‌هاست.
اما یک راه‌حل این است که در مراحل پایین‌تر، یعنی در کمیسیون‌های تخصصی دولت کار تدوین آیین‌نامه‌ها فیصله یابد و تصویب آنها در کمیسیون‌های موضوع اصل ١٣٨ قانون اساسی انجام شود تا این آیین‌نامه‌ها به صحن کابینه راه نیابد و هیأت دولت وقت خود را صرف تصویب این آیین‌نامه‌ها نکند.
این راه‌حل در دولت دهم بیش از دیگر دولت‌ها مشاهده شده، هرچند که از آن در جهت دورزدن دستگاه‌ها ازسوی رئیس دولت نیز استفاده می‌شده است.
کارکرد حل منازعه بین دستگاه‌ها
طبیعت کار اجرائی، منازعاتی را بین دستگاه‌ها پدید می‌آورد؛ نمونه واضح آن در دولت یازدهم کشمکش بین وزارت بهداشت و وزارت تعاون برسر جایگاه ساختاری بیمه‌هاست. اگر کارکرد اصلی دولت حل منازعه باشد، این خطر وجود دارد که هیأت دولت در مهلکه منازعه دائمی افتد و جلسه‌های پرتنش، شیرازه دولت را از هم بگسلد.
از آنجا که منازعات بسیاری از خُرد و کلان بین دستگاه‌ها وجود دارد، پرداختن به این منازعات ناگزیر است. اما هیأت دولت صرفا باید بر منازعات ساختاری و کلان متمرکز شود و از پرهیز در منازعات جزئی بپرهیزد. نمونه این منازعات جزئی دعواهای حقوقی دستگاه‌ها با یکدیگر است که می‌تواند دولت را با فرسایش مواجه کند.
هیأت دولت نباید جایی برای زدن تیر خلاص هریک از وزرا بر تمهیداتی باشد که مدت‌ها در فرایند کارشناسی به آن اندیشیده شده باشد. در چنین فضایی این امکان وجود دارد که یک وزیر در جلسه هیأت دولت یک طرح یا برنامه یا آیین‌نامه را که ازسوی بدنه کارشناسی دیگر وزارتخانه‌ها تهیه شده است با چالشی در حد «وتو» مواجه کند و همه زحمات کارشناسی را به باد فنا دهد.
کارکرد تحقق اجماع استراتژیک و شکل‌گیری اراده سیاسی
دولت مسئول قوهء مجریه است و اصولا اصلی‌ترین استراتژی‌های اجرائی برعهده آن است. جلسه‌های هیأت دولت باید جایی برای ارائه و بررسی اصلی‌ترین راهبردهای دولت، جدیدترین دستاوردهای بشری در زمینه اداره امور عمومی، موضوعات مهم در اداره کشور، بازبینی و اصلاح دائمی تئوری دولت، استراتژی نیروی انسانی بخش عمومی، چالش‌های سیاسی دولت و… باشد. شماری از این مباحث و تصمیم‌گیری‌های استراتژیک را می‌توان به شرح ذیل برشمرد:
- بررسی روش‌ها و ساختارهای مدل‌های حکمرانی و نظامات تأسیسی همچون استقرار نظامات جدید تنظیم‌گری توسط جامعه مدنی، حرفه‌ای و تخصصی،
- بررسی روش‌ها و ساختارهای استقرار دولت الکترونیک و دولت همراه و اتخاذ تصمیم‌های راهبردی برا ی آن،
- رسیدگی به نظامات تأمین اجتماعی و صندوق‌های بیمه‌ای
- و… .
مقایسه دستور کار دولت‌ها می‌تواند نشان دهد تا چه حد جلسه‌های هیأت دولت درگیر تصمیمات کلان بوده و تا چه حد دست‌به‌گریبان «روتین» اداری دستگاه‌های دولتی بوده است. مطالعه مقایسه‌ای کارکرد جلسه‌های دولت‌های پیش و پس از انقلاب و تجرید تئوریک آنها برای جامعه علمی و مدیریتی کشور ضروری است و واحدهای پژوهشی دستگاه‌های اجرائی باید در این راه از سفارش کارهای علمی کوتاهی نکنند.کیومرث اشتریان-دانشیار سیاست‌گذاری عمومی دانشگاه تهران.